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20 Anos de Ação Civil Pública

Leonardo Roscoe Bessa é Promotor de Justiça, Titular da Segunda Promotoria de Defesa do Consumidor (MPDFT), Mestre em Direito Público pela UnB, Doutorando em Direito Civil pela UERJ e Presidente do BRASILCON – Instituto Brasileiro de Política e Direito do Consumidor No dia 24 de julho de 2005, a Lei 7.347/85, conhecida, também, como Lei da Ação Civil Pública, completará 20 anos de promulgação e vigência. A pergunta inevitável: há o que comemorar? Sim e não... Explique-se, inicialmente e de modo sintético, por que houve, nas duas últimas décadas, uma notável e crescente preocupação do legislador, tanto constituinte como ordinário, pela instituição, melhor disciplina e sistematização de meios processuais para tutela judicial e extrajudicial de direitos metaindividuais (difusos, coletivos e individuais homogêneos). Sob o aspecto sociológico e político, consigne-se a influência da doutrina do acesso à justiça que procura oferecer novos caminhos, estatais ou não, para solução de conflitos próprios de uma sociedade de massas. Assistiu-se, nas últimas décadas, ao surgimento de movimentos sociais, sem tradição histórica de confrontação, tais como dos negros, estudantes, consumidores, ambientalistas, homossexuais, todos em luta por novos direitos sociais nos mais diversos setores: segurança, saúde, habitação, educação transportes, meio ambiente, qualidade de vida etc. A configuração processual clássica – A versus B – mostrou-se absolutamente incapaz de absorver e dar resposta satisfatória aos novos litígios que acabavam ficando marginalizados e, gerando, em conseqüência, intensa e indesejada conflituosidade. Percebeu-se que determinados direitos transindividuais – os difusos – por ausência de um titular específico, ficariam carentes de proteção jurisdicional e eficácia, se não houvesse um representante para levá-los à Justiça. Ademais, o óbvio: a solução concentrada de conflitos traz prestígio à Justiça ao evitar decisões contraditórias e diminuir o volume de processos, possibilitando resultados mais céleres e, portanto, justos. O Constituinte de 1988 foi sensível a tais fatores, pois, a par de ampliar o catálogo de direitos materiais, previu e realçou diversos meios processuais de tutela de interesses metaindividuais. Instituiu o mandado de segurança coletivo (art. 5º, LXX); possibilitou aos sindicatos e associações defender em juízo interesses da respectiva coletividade (art. 5º, XXI e 8º, III); ampliou o objeto da ação popular (art. 5º, LXXIII); aumentou o número de legitimados para propositura de ação direita de inconstitucionalidade e, finalmente, fez referência expressa à ação civil pública, para a proteção do “patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”, cuja promoção é função institucional do Ministério Público, sem exclusão de outros entes (art. 129, III e § 1º). No âmbito infraconstitucional, a preocupação com a eficácia dos interesses coletivos, lato sensu, refletiu-se na edição de diversos diplomas legais, com destaque, pelo pioneirismo, para a Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública). O referido diploma foi importante marco na evolução do direito processual coletivo, ao procurar conferir disciplina sistemática à matéria e por conter amplo espectro de incidência, permitindo a judicialização de questões vinculadas ao meio ambiente, consumidor e bens de valor artístico, estético, histórico e paisagístico – patrimônio cultural. A Lei 8.078/90, por seu turno, trouxe novidade. Inspirando-se na class actions for damages do direito norte-americano, possibilitou a tutela judicial, em ação coletiva, dos danos pessoalmente sofridos (direitos individuais homogêneos – art. 81, inciso II, c/c os arts. 91/100). Aspecto bastante relevante, o qual requer constantes lembrança e destaque, é ampliação do campo de incidência da ação coletiva. Atualmente a ação pode ter por objeto qualquer espécie de matéria, desde que se caracterize tutela de interesse difuso, coletivo ou individual homogêneo. A Carta Magna (art. 129, III, IX e parágrafo primeiro) e a Lei 8.078/90 (arts. 110 e 117) foram expressas neste sentido. A restrição, havida originariamente, pela qual somente os interesses relativos a meio ambiente, consumidor e patrimônio cultural poderiam ser tutelados por meio da ação civil pública, não mais existe. O Código de Defesa do Consumidor (art.110) acrescentou o inciso IV ao art.1º da Lei 7.347/85, ensejando a defesa de “qualquer outro interesse difuso ou coletivo”. Assim, hoje, os mais variados assuntos podem ser veiculados em ação coletiva, tais como meio ambiente, consumidor, direitos dos aposentados, idosos, portadores de deficiência física, moralidade administrativa etc. Em virtude do disposto no art. 117 do CDC, há absoluta integração entre a Lei 7.347/85 e a Lei 8.078/90, de modo que as inovações, para o processo civil coletivo, trazidas por esta última (arts. 81 a 104), não se destinam apenas à tutela coletiva dos interesses do consumidor e sim a qualquer espécie de interesse coletivo. Esta breve exposição histórica e descritiva é, por si só, suficiente para indicar reais motivos para comemorar os 20 anos da Lei 7.347/85. Afinal, falar em maior celeridade na resolução de litígios, possibilidade de defesa de interesses coletivos numa única ação, bem como atendimento de demandas sociais traz com o próprio discurso um juízo de valor positivo. Some-se a essa consideração o fato de que o Poder Judiciário, após alguma resistência inicial, acabou por reconhecer a importância para a sociedade e para a própria Justiça do processo civil coletivo, afastando questionamentos diversos que estavam a impedir a eficácia desejada da ação civil pública, como ausência de legitimidade da parte autora, falta de interesse de agir, impossibilidade de veicular direitos disponível em processos coletivos etc. Todavia, nessa breve história da Lei 7.347/85 há também tristes passagens. A principal delas é a tentativa de restrição dos efeitos da sentença em ação coletiva “aos limites da competência territorial do órgão prolator.” Por intermédio da Medida Provisória 1.570/97, ao final convertida na Lei 9.494/97 o art. 16 da Lei 7.347/85 passou a ter a seguinte redação: “A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator (...) “ – grifou-se. Assim, eventual julgamento favorável de ação coletiva proposta na Capital do Estado do Rio de Janeiro, ainda que a ré fosse, por exemplo, empresa de plano de saúde com filiais e atuação em todo o país, teria efeito apenas para os consumidores do Estado do Rio de Janeiro. No resto do país, a mesma empresa ou não estaria sujeita ao comando judicial. Seguindo o estranho raciocínio, uma decisão de separação judicial proferida pela Justiça de Minas Gerais não teria efeito nos outros Estados da Federação... A redação do artigo evidencia confusão entre competência e os efeitos da sentença. O intuito do dispositivo foi limitar os efeitos da decisão proferida em ação coletiva ao âmbito territorial da Justiça a qual integra o juízo competente. Além da confusão, o dispositivo restou absolutamente inócuo, vez que restou sem qualquer alteração aos artigos da Lei 8.078/90 que cuidam dos efeitos da coisa julgada nas ações coletivas. Pelo Código de Defesa do Consumidor, cujas disposições relativas ao processo civil coletivo aplicam-se a qualquer espécie de direitos coletivos lato sensu, definida a competência, com base no art. 93, os efeitos da decisão judicial valem para as partes envolvidas, estejam elas onde estiverem: Minas Gerais, Rio de Janeiro, Distrito Federal etc. A reação da doutrina especializada foi imediata. Ada Pellegrini Grinover, Hugo Nigro Mazzilli, Rodolfo de Camargo Mancuso, João Batista de Almeida, entre outros, além de criticarem o intuito do legislador, têm sustentado a absoluta ineficácia da modificação justamente porque o art. 93 da Lei 8.078/90 não foi tocado. Entretanto, enquanto o assunto não for pacificado nos tribunais ou houver sensibilidade do legislador para revogar a infeliz redação do art. 16 da Lei 7.347/85, a instabilidade social, decorrente de ajuizamento de várias ações coletivas com o mesmo objeto, é inevitável. Os exemplos estão na imprensa a todo momento, como ocorreu em julho de 2004. Na ocasião, ao invés de apenas uma ação por empresa de plano de saúde, foram ajuizadas dezenas com o mesmo objetivo: impedir o reajuste das parcelas dos contratos em valores superiores ao estabelecido pela ANS. Assim, na comemoração dos 20 anos da Lei da Ação Civil Pública, o presente que a sociedade gostaria imensamente de receber seria a revogação do art. 16 da Lei 7.347/85.

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